编者按： 为解决中国13亿人口基本的吃穿问题，国家定下了耕地保有18亿亩的底线。日前，国务院给出的任务是，这18亿亩耕地要守到2020年。而据统计，截止到2006年底，全国耕地保有量为18 . 27亿亩。也就是说，未来12年耕地转用的建设用地不能超出2700万亩。
    在基层违规违法操作难以被统计的情况下，18亿亩的耕地底线能否保全？
 
 
    新年伊始，徐绍史和他“治下”的国土资源部面临的是更严峻的考验：如何在未来12年的时间里，使耕地“合法”减少总数低于2700万亩。
    2700万亩只是中国耕地保有总量的零头，但现在却是关乎“粮食安全”的关键指标——一旦合法减少的耕地突破2700万亩，中国粮食安全将受到威胁。然而，基层违法违规却正“逐步蔓延”。
    岁末年初，国土资源部联合六部委进行“万人动员”，只为“死保”18亿亩耕地红线。
“封顶”之忧
    从履新国土资源部部长至今，徐绍史一直扛着“耕地保有”指标“如履薄冰”。即便如此，情况仍不乐观。按国土资源部内部的统计，截止到2006年底，全国耕地保有量为18.27亿亩。
    “国务院给的任务是18亿亩耕地守到2020年，也就是说，未来12年耕地转用的建设用地不能超出2700万亩，这个指标让国土资源部承受很大的压力。”1月2日晚，国土资源部一位官员向记者表示。2700万亩这个“零头”由此成为徐绍史目前关注的关键问题。
    该官员所言的压力来自于建设用地的庞大需求。记者从国土资源部获得的一份统计材料显示，在城镇化、工业化飞速发展的背景下，土地供求关系矛盾明显：每年建设用地需求仅能大概满足50%，而每年全国基础设施和基本建设的土地需求缺口达到1/3，甚至2/3。
    “在这么抑制新增建设用地需求的情况下，只剩下2700万亩的耕地可以‘合法’减少，说明目前形势非常严峻。更加严峻的现实是，基层大量的违规、违法用地规避了现有统计，可以转用的耕地实际上已经更少了。”该官员说。
    对此，徐绍史非常清楚。“2007年的调查数据正在汇总，我还不清楚到当年十月份到底还剩多少。所有这些违规违法用地都规避了农地转用和土地审批，而且根本不讲占补平衡。”知情人士告诉记者，日前，徐绍史在一次全国级别的工作会议上还强调，这种行为到现在为止，是对18亿亩耕地底线最大的威胁。
    显然，在未来的12年中，2700万亩的“封顶上限”将经历极大的考验。
基层违规蔓延
    通过违法违规转用土地这一途径，究竟有多少耕地暗中流失？这是国土资源部从上至下最想弄清楚的问题。但他们目前唯一能确定的，只是“土地违法违规问题仍未得到有效遏制”。
     “2007年年底的一次工作会议上，徐部长定了性，一是说土地管理的法律制度已经健全起来，二是百日执法专项行动发现的问题显示，土地违法违规现象正在向基层政府蔓延。”一位与会的地方国土厅官员向记者表示。
    据记者掌握的材料表明，2007年土地执法检察百日专项行动中，清理违法违规案件宗数为32000件，涉及到的土地面积为100万亩以上。
    而在2005年10月到2006年10月国土资源部组织的一次清查工作中，宗数是14000件，涉及到的土地面积是50万亩。在中国土地学会副秘书长黄晓虎看来，检查清理出来的违法违规案件通常只是冰山一角，实际的情况可能还要超出这个检查结果的范畴，何况这还仅仅是两年来两次清理整顿工作的结果。
    而基层政府正在成为这种渠道的主体。据了解，徐绍史在前述工作会议上通报的相关情况中，违规违法用地在省级政府完全没有出现，地市级政府虽然存在问题，但数量很少，主要集中在县、镇政府，及至村级自治机构。在2007年清理出的两万件、总计37万亩的“以租代征”案件中，绝大多数的违法违规主体都是村镇一级。
    “弄清楚究竟有多少基层政府，通过各种不同方式，违规将耕地转为建设用地使用，这十分重要。”接近国土资源部的一位专家告诉记者，据他了解的情况，在农村基层，利用农用地或者集体建设用地搞非农建设，搞住宅，搞标准产权房配套设施出租，甚至出售的情况，既十分普遍，又很突出，“如果将这些全部统计进来，可能连2700万亩这个数字都没有了。”他强调。
基层万人动员
    “要从单枪匹马的执法，转到着眼于调动广大基层干部群众的守法、依法的积极性上来，这样既治标又治本。”徐绍史开出了解决问题的药方。在此以前，国土资源部更多的是以“高压而严厉”的执法者的姿态出现。
    记者了解到，按照这种思路，国土资源部联合司法部等六部委，将共同对全国近6.5万名乡镇、村级干部进行培训，这项活动将持续一年。国土资源部意识到，要在2020年前把“合法”转用的耕地控制在2700万亩以内，单靠由上而下的高压执法已经不够，“基层动员”也许是更为关键的环节。
    国土资源部一位内部人士告诉记者，对于这项工作，国务院非常重视，并且已经把这个问题与保证粮食安全和平稳粮价联系在一起。在刚刚结束的中央农村工作会议上，中共中央总书记胡锦涛反复强调，解决13亿人的吃饭问题是极端重要的问题。而对于2007年粮食价格的快速上涨，中央高层认为在总结、分析原因时，也要将耕地减少的问题纳入其中。
    “保障人均基本占有耕地的合理水平，实际是稳定粮食价格的重要手段。”黄晓虎表示。
    但截至2006年末，我国人均占有耕地仅为1.39亩。国土资源部刚刚完成的调查则显示，北京、天津、上海、广州等6个经济发达城市人均耕地只有0.8亩，这一数据已经突破“国际警戒线”。“粮食安全”的严峻形势可想而知。
    也正是在这样的背景下，高达6.5万人的“基层动员”才顺势登场，针对一个专项问题，开展人数如此之多、范围如此之广的轮训工作，在中国政府的历史上并不多见。
    “培训声势很大，但效果我保留意见。”上述接近国土资源部的专家称，“地方上发展经济的压力很大，但实际的经济利益一来，保护耕地的重要性就会为地方经济发展让路。”在该专家看来，如何通过制度建设让地方政府在经济发展与耕地保护之间寻求平衡之道，才是最有效的办法。
 
    历年耕地减少量
    2006年
    耕地净减少30.7万公顷
    2005年
    全国耕地净减少36.16万公顷
    2004年
    全国耕地净减少80.03万公顷
    2003年
    全国耕地净减少253.74万公顷
    2002年
    全国耕地净减少197.1公顷
    （一公顷等于15亩）