2026年5月28日，国务院正式印发《城市更新“十五五”规划》（国发〔2026〕12号），这是我国城市更新领域首部国家级专项五年规划，标志着中国城市建设正式从增量扩张转向以城市空间运营为核心的存量提质新时代。

《规划》共9章，涵盖10项主要指标、6方面23项重点任务、14项重大工程和行动以及7方面政策举措。规划划定了清晰的量化建设任务，首次从国家层面明确量化目标：其中包含改造危旧房50万套，新开工老旧小区11.5万个、城中村4000个、老旧街区及厂区1500个。

这篇国家级的规划，有很多信息量值得分析解读。其中，“23项重点任务”中最值得关注的部分是推进老旧街区厂区改造提升板块，这里明确说到了三大类物业设施：

1、改造提升老旧商业街区、生活街区。

规划提出要完善功能布局，补齐基础设施和公共服务短板，优化交通组织，提升公共空间品质，丰富文商旅体展等融合业态，创新沉浸式体验等多元消费场景。

2、实施老旧交通枢纽与周边街区一体化更新改造。

3、推动老旧厂区功能转换。

规划提出完善厂区及周边配套设施，优化景观环境，加强工业遗产保护利用，盘活利用闲置低效厂区、厂房和设施，植入新业态新功能，鼓励以市场化方式推动老旧厂区改造提升。

从数量上看，新的5年规划要在老旧街区厂区领域完成1500个改造提升项目，年均约300个。

城市更新为什么能与文旅“双向奔赴”

过去二十年，中国的城市开发走了一条“增量扩张”的路——圈地、拆建、卖地、盖楼，GDP跑得很快，但代价也显而易见。城市从“建起来”到“活起来”，是“十五五”城市更新的核心命题。城市更新不能只做物理层面的“翻新”，它必须回答一个问题：存量空间改造完之后，谁来用？谁来付钱？怎么持续？

文旅的价值就在这里。那些占据城市核心区位的老旧街区、废弃厂区、城中村，长期以来被视为“包袱”和“低效用地”——产权复杂、设施落后、没有经营现金流。传统拆建式更新试图通过土地出让一次性变现，但这条通道现在已经很难走通了。而文旅恰恰具备一种特殊能力：把静态的物理空间，转化为可以持续产生租金、税收、就业和品牌溢价的经营性资产。它不靠“拆”赚钱，而是靠内容、体验和运营赚钱。

《规划》中多处提及文旅融合，就是释放了明确的行业信号。

一是老旧街区改造要“丰富文商旅体展等融合业态”。 这意味着未来的街区更新不能只做外立面翻新，更要植入内容——沉浸式演艺、非遗体验、文创零售、主题餐饮等复合业态将成为标配。

二是精心培育创新生态。推动老旧街区厂区、低效产业园区、低效楼宇等转型升级，优化提升传统产业，培育壮大新兴产业和未来产业，因地制宜发展新质生产力，提升城市产业创新活力。发展智能建造，培育现代化建筑产业链。推动消费基础设施改造升级，发展首发经济、银发经济、冰雪经济、低空经济、赛事经济、体验经济等。培育国际消费中心城市。

三是历史文化街区的“活化利用”被置于突出位置。 《规划》在严格保护其核心价值与风貌的前提下，引入新业态新功能，以文化赋能产业发展，丰富城市文化体验、旅游休闲功能，同时避免过度商业化、同质化。

钱从哪来？三大资金来源明确分工

城市更新动辄数十亿、上百亿，钱从哪来是最大难题。《规划》给出明确答案：构建“财政、金融、社会资本”三轮驱动的可持续投融资体系，七大资金来源及精准投向，是各地项目申报、融资落地的核心依据。

1、财政资金

✅中央预算内投资：支持老旧小区改造、市政管网更新、生态修复、公共服务配套、应急保障设施项目。

✅中央财政专项补助：重点扶持50个城市更新试点城市、资源枯竭城市危旧房改造、城中村更新项目。

✅地方政府专项债券：可用于合规城市更新项目，允许作为项目资本金，重点支持管网改造、保障性住房、城区基础设施提质项目。

✅税费减免政策：针对存量盘活、老旧改造、工业遗产活化、绿色建筑项目落实专项税费减免。

2、金融信贷

✅ 银行市场化贷款、银团贷款：支持商业可持续的片区更新、产业园区提质、老旧厂区转型、完整社区建设项目。

✅ 创新支持居民端更新：专项支持居民自有住房翻新、原拆原建、装配式装修改造。

✅严禁新增地方政府隐性债务，所有金融支持均坚持市场化、法治化原则。

3、资本市场

✅ 基础设施REITs：优先支持成熟的城市更新、市政运维、公园绿地、停车设施、保障性住房项目发行REITs。

✅ 资产证券化（ABS）、公司债、中期票据：支持城市更新运营企业拓宽融资渠道。

4、社会资本与居民资金

✅ 规范新版PPP模式，鼓励民营企业全程参与城市基建建设、运营、管理。

✅ 遵循“谁受益、谁出资”原则，建立政府、市场、居民合理共担机制，用于小区加装电梯、车位改造、社区便民设施更新等民生项目。

5、资金重点倾斜赛道

✅城市生命线工程：水、气、热、雨污管网更新改造、排水防涝设施

✅安全类项目：危旧房改造、城中村更新、消防设施、应急避难场所、桥隧提质

✅民生类项目：老旧小区、完整社区、养老托育、便民商业、停车设施

✅绿色低碳项目：生态修复、超低能耗建筑、海绵城市、垃圾分类设施

✅产业盘活项目：低效园区、老旧厂区转型、新消费新业态配套设施

面对未来五年最确定的政策赛道与投资主线，不同类型市场主体有着差异化的发力方向，结合政策要求与行业实操，梳理核心行动思路。

对于地方发改、财政、住建等政务单位，当下首要工作是加快城市更新项目梳理与入库，结合存量用地转型政策编制专项实施方案，提前做好项目储备，抢抓政策与资金窗口期。

对于城投平台而言，作为城市更新的核心实施主体，可依托本地存量资源承接老旧小区、市政管网、街区改造等项目。借助专项债低成本资金优势撬动社会资本，同时运用REITs 盘活自持资产，加速从传统融资平台向城市运营主体转型。

对于建筑央企、地方施工及设计机构，海量管网改造、旧房翻新、社区建设工程将带来持续订单。拥有综合施工能力、旧改项目经验、后期运维能力的企业，将在市场竞争中占据明显优势，企业可针对性调整业务布局，深耕存量改造赛道。

看懂这一轮规划规则，就看懂了未来五年城市发展的最大主线。老旧街区厂区改造的1500个项目是“十五五”期间文旅行业确定性最强的增量市场之一。巅峰智业长期深耕城市更新领域的文旅产业策划与运营，在老旧街区活化、工业遗产改造、历史文化街区更新等方面积累了丰富的全链服务经验。如果您正在谋划“十五五”城市更新项目，欢迎随时咨询。