生产要素是经济学的基本术语，指生产物品与劳务的投入，主要包括人的要素、物的要素及其结合因素；具体要素包括劳动、资本、土地。土地包括土地本身及地上和地下的一切自然资源；资本表现为货币形态和实物形态；劳动指人们在生产活动中提供的体力和智力的总和。具体到文化旅游的要素保障，主要体现为文化旅游土地政策、文化旅游资金（财政和金融）政策、文化旅游人才政策三个方面。在土地政策层面，需结合文化旅游项目的公益性与经营性特征，制定差异化的用地保障措施；在资金政策层面，形成财政与金融协同发力的支持模式，财政资金通过专项补贴、奖励基金等方法引导文化旅游项目落地；在人才政策层面，围绕文化旅游行业对复合型人才的需求，构建“培养+引进+激励”的全链条体系，共同为文化旅游产业高质量发展筑牢要素根基。总体而言，“十五五”时期推进文化旅游土地要素保障政策，需要分别按照城镇区域内文化旅游用地和乡村地区文化旅游用地进行研究。在城镇地区，除了积极争取相应的文化旅游用地增量指标之外，要将政策的重点放到在城市更新的背景下盘活各类工业和落后商业服务业的存量用地上；与此同时，还要探索新型的用地方式，积极争取在城市公园、郊野公园、文化空间中为必要的文化旅游设施提供少量的土地供给。在城镇开发边界以外的乡村地区，政策的重点应该是把握农村土地制度改革的契机，通过优化乡村规划，盘活农村集体建设用地、宅基地资源，合理利用非基本农田的耕地等方式，最大限度保障乡村文化旅游发展的土地需求。具体而言，可以从以下几个方向推动完善文化旅游用地政策。要在国土空间规划制定和修编时，将重大文化旅游项目纳入规划，落实规划用地指标，并将其纳入规划重点建设项目清单，为文化旅游项目预留空间。一方面，要保障重大文化旅游项目的用地指标。在充分研判文化旅游发展趋势的基础上，根据文化旅游项目的不同级别，储备文化旅游重大项目，并将其纳入项目库，给予不同力度的土地指标支持。另一方面，在新增的乡村重点产业项目用地中，要争取更多用于乡村文化旅游设施。在乡村振兴战略的大背景下，国家层面加大了在乡村地区建设用地指标供应，这为乡村文化旅游设施用地保障提供了契机。比如河南就规定，各地要安排不低于5%的新增建设用地计划用于乡村重点产业项目，优先保障乡村文化旅游设施用地。对城镇村建设用地范围以外的文化旅游基础设施项目，推动按照单独选址报批用地。推动在乡（镇）国土空间规划和村庄规划中预留规划建设用地机动指标，满足零星分散、单独选址的文化旅游项目用地需要。伴随部分区域矿山资源的枯竭，转型发展文化旅游项目正在成为许多矿山的选择。未来应该支持盘活矿山企业依法取得的国有建设用地，通过土地修复并补偿相关土地出让价款之后，用于文化旅游项目的开发。盘活生态修复用地成为文化旅游项目土地指标的一个有效来源。比如河南省出台政策规定，以林草湿地修复为主的项目，在符合国土空间规划且不影响林草湿地生态功能的基础上，可利用不超过3%的修复面积，从事生态旅游产业开发。广西政策规定，对集中连片建设生态保护与修复工程达到1000亩以上（含1000亩）的经营主体，在符合土地管理法律法规和国土空间规划、依法办理建设用地审批手续、坚持节约集约用地的前提下，允许利用不高于3%（最大面积不超过200亩）的治理面积，从事文化旅游和康养等产业项目开发。可借鉴地方的探索，推动兼顾保护生态和生态旅游发展的用地政策。旧厂房和仓库用地是城镇区域存量土地资源的重要来源。过去一段时间，一些城市有效盘活旧厂房和仓库用地资源，开发了一系列城市文化旅游休闲项目，取得了良好的市场反响，也成为城镇区域发展文化旅游业的重要途径。但“退二进三”等过渡期用地政策的到期，给既有利用旧厂房和仓库开发的文化旅游项目发展前景蒙上了阴影，同时，也降低了新的投资运营主体进入这一领域的意愿。未来要争取对利用旧厂房、仓库开发文化旅游项目的市场主体执行在五年内继续按原用途和土地权利类型使用土地的过渡期政策，并在此期间内暂不对划拨土地的经营行为征收土地收益，以增强投资和运营者的信心。农村集体建设用地包括农村宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地。未来有效盘活的闲置农村集体建设用地将成为乡村文化旅游项目的主要土地来源。未来需要稳步推动农村集体经济组织和农民个人通过自办或与企业合作等方式盘活利用空闲农房、宅基地和其他农村集体建设用地，建设文化旅游项目。通过加快确权登记、清产核资等措施，支持行政村对村级集体未承包到户的土地、森林、水面等资源自主开发，或引进企业联合开发文化旅游等集体经济产业发展项目。支持将乡村地区的文化与农村公益事业合并实施，使用集体建设用地。此外，还有必要支持有条件的地方编制和完善村庄规划，以农村全域土地综合整治工程为平台，统筹农用地和农村建设用地整理、土地复垦、生态保护与修复等项目的整治修复，并将整治修复后的土地进行复合利用，用于发展文化旅游业。简化文化旅游用地审批流程有利于增强市场主体的投资意愿。比如河南政策规定，对文化旅游项目实行“多审合一、多证合一、多测合一”，实现建设项目用地预审和选址意见书合并办理，建设用地规划许可证和土地出让合同同步办理，不动产登记“即申即办”。未来应进一步优化文化旅游用地审批程序，加快推动文化旅游项目落地。文化旅游项目投资金额大、回报周期长，在文化旅游地产模式“退潮”的情况下，有必要推动降低文化旅游的用地成本，吸引社会资本投入文化旅游业。具体而言，可以支持有条件的地方探索制定文化旅游用地基准地价，根据不同文化旅游用地类型建立统筹地上地下空间、差别化和细分土地用途的文化旅游用地基准地价体系。此外，文化旅游用地出让成交后，受让人一次性缴纳土地出让价款有困难的，可支持受让人以分期付款方式缴纳。“十五五”时期，加强文化旅游资金的保障，既要充分考虑文化和旅游所具有的事业属性，千方百计争取各级政府财政和其他项目资金支持；也要针对文化和旅游产业发展的特殊需要，联合相关部门出台与文化和旅游产业特征更加匹配的投融资政策，最大限度满足文化旅游市场主体的金融需求。
要积极争取进一步提高文化旅游支持占财政支出的比重，同时进一步优化财政投入的结构，加大对中西部地区的文化财政支出，切实推进公共文化服务均等化和旅游公共服务的均衡发展。要按照党的二十届三中全会《决定》提出的“加强公共服务绩效管理，强化事前功能评估”要求，建立有效的公共文化服务和旅游公共服务绩效评价机制，提高财政资金的使用效率。此外，要善于争取国家和其他部门相关项目资金，用于文化旅游发展。比如，2024年5月国家发展改革委等六部门印发《推动文化和旅游领域设备更新实施方案》，提出实施观光游览设施更新提升行动、游乐设施更新提升行动、演艺设备更新提升行动、智慧文旅改造提升行动、文物保护利用能力提升行动、电影产业高新促进行动、高清超高清设备更新提升行动、历史文化名城和街区保护行动等八大行动。充分用好这一政策，可以为文化旅游项目资金注入新的源泉。强化文化旅游产业贷款支持。推动金融机构针对文化旅游企业的特点，单列信贷计划，简化授信手续，降低文化旅游企业综合融资成本。引导金融机构灵活运用再贷款、再贴现等政策工具，加大对文化旅游产业的信贷投入。支持金融机构加大对小微文化旅游企业的信贷投放。支持文化旅游企业产权交易。鼓励文化旅游企业有效对接多层次资本市场，积极推动文化旅游企业在境内外交易所上市。支持已上市的文化旅游企业通过多层次资本市场开展再融资和并购重组。引导银行等金融机构对文化旅游企业积极稳妥开展并购贷款等业务。支持各类产权交易所加强文化旅游产权交易服务。鼓励有条件的地方建立财政和社会资本共同出资的文化旅游发展基金，推动政府产业投资基金向重点文化旅游企业、重点文化旅游项目倾斜，探索建立符合文化旅游项目特征的风险投资模式。稳步推进外资投资文化旅游产业。党的二十届三中全会《决定》提出，“深化外商投资和对外投资管理体制改革……扩大鼓励外商投资产业目录，合理缩减外资准入负面清单……推动电信、互联网、教育、文化、医疗等领域有序扩大开放。”未来，要在保障文化安全的前提下积极利用外资促进文化旅游产业升级。为适应文化旅游产业金融的特点，有必要推动建立文化旅游金融服务专营机制。鼓励金融机构以专业支行、特色支行、专营事业部等形式建设文化旅游金融专营机构；支持金融机构进一步完善内部信贷管理制度，建立适合文化旅游产业特点的管理模式和业务流程，适当提高风险容忍度。一方面，文化旅游产业投资具有较大的不确定性，另一方面，文化旅游投资又缺少一些高科技项目的高成长性，因此有必要发挥财政资金的引导和杠杆作用，联合银行机构、政府性担保机构、保险机构，为中小微文化旅游企业提供更有效的金融服务。比如北京在文化金融领域探索的“投贷奖”（其中，“投”是指股权投资机构为文创企业提供股权融资服务；“贷”是指金融机构为文创企业提供低利率、高效率的贷款；“奖”是指对“投贷奖”体系内成功获得股权融资、债权融资的文创企业进行股权融资、发债融资、贴息、贴租等奖励支持）模式，大大降低了文化企业的融资成本，撬动了大量社会投资进入文化产业。未来，可以借鉴北京探索的经验，加快建立政府、金融机构、企业三者共担风险的风险补偿机制，支持银行、担保、融资租赁等金融机构扩大针对文化旅游企业的信贷供给总量；对合作银行、担保、融资租赁机构为小微文化旅游企业提供贷款、担保或融资租赁业务后出现的不良贷款本金损失或代偿损失给予一定比例的风险补偿。保险也是文化旅游金融的重要组成部分。未来要进一步拓展保险服务覆盖面。支持保险机构探索试点中小微文化旅游企业信用贷款和小额贷款保证保险。鼓励保险机构通过投资企业股权、债权等形式，为文化旅游企业提供资金支持。文化旅游企业具有轻资产的特点，因此有必要鼓励金融机构创新文化旅游金融产品，为文化旅游企业提供更多资金支持。比如，北京就支持华夏银行、中国邮政储蓄银行等金融机构推出“龙盈·知识产权通”“知识产权贷”“无形资产融资租赁产品”等文化金融产品，取得了较好的效果。再比如，海南就明确提出：对现金流和客流稳定的3A以上的旅游景区，积极开展景区经营权质押、门票收入质押贷款业务。对经营模式稳定、经济效益好的旅游酒店、产权式酒店和旅游物业项目，大力发放经营性物业抵押贷款。对沿海市县拥有海域使用权的滨海旅游项目，积极发放海域使用权抵押贷款。对拥有林地的景区项目，积极开展林权抵押贷款业务。对乡村旅游经营的主体，试点开展“两权”抵押贷款。对需要融资购置游艇、低空飞行器、电缆车、房车等大型旅游设施的企业，鼓励发放融资租赁贷款。对具有优质商标权、专利权的旅游装备制造企业和旅游服务企业，探索开展知识产权质押贷款。未来需要在全国范围内大力推广股权、著作权、商标权、景区经营权、应收账款等新型质押融资业务，通过不断的金融产品创新为文化旅游企业提供强有力的金融支持。金融政策具有专业性强、风险控制要求高、服务手续繁杂等特征。要进一步做好对文化旅游企业的金融支持服务，要支持地方加快推进文化旅游金融政策服务平台建设。加快构建政府、企业、金融机构交流平台，畅通金融机构和文化旅游企业信息沟通渠道，及时发布文化旅游金融政策、文化旅游金融产品和服务信息，提供政策咨询、项目落地“一站式”服务，精准对接、及时反馈企业需求。鼓励有条件的地方政府整合银行、担保、会计、法律、评估、咨询等功能，建设文化旅游金融服务中心，为文化旅游企业提供信用调查、知识产权登记、项目评估、法律咨询、会计代理等一体化服务。文化旅游产业信用体系和无形资产评估体系是文化旅游金融融合的重要支柱。要加快搭建文化旅游企业信用服务平台，推动建立广泛覆盖各类文化旅游企业的信用评价体系。推动建立银行、市场监管、经信、税务等多部门联动的文化旅游企业信用信息共享机制，充分发挥文化旅游领域协会、商会作用，促进文化旅游企业信用信息的采集、使用和共享，探索各机构文化旅游企业信用评价标准联动，推动建立文化旅游企业信用评价结果与银行信贷、政府政策扶持的挂钩机制。要加快培养一批具有公信力的文化旅游无形资产评估和交易机构，为文化旅游无形资产增信提供保障。“十五五”时期，加强文化旅游人才保障，要从教育和培训两个主要环节入手，推动文化旅游人才建设迈上新的台阶。
文化和旅游部门需要加强与教育部的沟通协调，推动文化旅游高等教育的改革创新。要推动加强文化旅游跨学科融合教育，积极与其他优势学科交叉，在学科建设上形成文化旅游教育的竞争高地，拓宽学生的知识视野，让其掌握数字化先进技术，培养具有现代发展意识的复合型人才。要大力推进文化旅游高等教育的产学研高质量融合，通过加强文化旅游产业界、学术界和研究机构的广泛合作与交流，共同开发满足市场需求的文化旅游新业态新产品和新的服务方式，从而提升文化旅游业的整体竞争力。具体就文化领域的高等教育而言，需要加大文化产业相关的专业设置，加大对文化创意人才的培养力度。在旅游高等教育领域，将教育人才培养的重点从传统旅游业态服务管理转向更广泛的现代旅游新业态管理。积极推动旅游管理升为一级学科，及时启动旅游管理专业博士授权点设置工作。文化旅游职业教育是文化旅游人才培养的重点领域。要通过文化旅游职业教育改革，培养文化旅游人才的中坚力量。要统筹文化旅游学历和非学历职业教育。在学历教育方面，要大力办好文化旅游高职院校和中职院校。按照教育部于2021年印发的《本科层次职业教育专业设置管理办法（试行）》要求，支持独立建制文化旅游高职院校积极申办文化旅游职业本科专业。在非学历教育方面，要把强化非学历职业教育作为满足文化旅游行业对人才培训需求的重要措施。从世界职业教育发展情况看，强化非学历职业教育符合普遍规律。世界上很多国家的职业教育主要指非学历的职业教育培训。要鼓励文化旅游职业院校在现有继续教育体系基础上进行重构，举办各类文化旅游中长期教育培训，为培训合格的人员，颁发各类职业能力证书。要把推进文化旅游职业教育的产教融合，作为提升文化旅游职业教育的重点内容。要推动文化旅游高职院校充分发挥与地方政府、行业协会、企业机构等双方或多方办学主体作用，加强区域产业、教育、科技资源的统筹和部门之间的协调，结合地域特色打造现代文化旅游产业学院，采用中国特色学徒制实现产业学院多方育人，推进混合所有制办学拓展合作各方融合深度。要大力发展文化旅游职教集团。近年来，社会对技术技能人才呈现旺盛需求，推动职业教育集团化办学迅速发展。职业教育集团化办学已成为我国职业教育多元主体办学的重要实现形式。要进一步推动地方加快文化旅游职业院校布局结构调整，促进文化旅游职业教育资源整合，成立文化旅游职业教育集团，使文化旅游职业教育更直接有效地服务于经济和社会发展，实现文化旅游职业教育与市场需求的对接。要积极壮大文化旅游职业教育的“双师”队伍。《国家职业教育改革实施方案》明确提出，多措并举打造“双师型”教师队伍。一方面，“双师型”教师的培养关键是教师在提高理论教学能力的同时，能有合适的企业为其提供工作、实践的机会，使他们有机会不断提升实践技能，紧跟产业发展，及时将新技术、新工艺、新规范融入教学；另一方面，除了让教师到生产一线去，让生产一线的能工巧匠到院校任教也是壮大学校“双师”队伍的方法之一。未来需要推动文化旅游职业院校和企业双方共同建设校企人员双向交流协作机制，不断提高“双师型”教师的占比。要抓好文化旅游实训基地建设。一方面，要积极引入社会资本在校内进行生产性实训基地建设，在实验室管理上，由“教学”变为“经营”，实现校内实训基地的产教融合。另一方面，要鼓励有条件的文化旅游职业院校建设虚拟仿真实训基地，弥补生产实训教学的不足。此外，还需要积极推动数智化实训基地建设，推动文化旅游职业教育向网络化、数字化、智能化转型升级。要完善文化旅游培训机制。整合各类资源，推动文化旅游培训由政府主抓向与其他行业合作开展培训转变。整合各类资源，建立层次分明、定位清晰、各有分工、互有补充的分级分类培训体系。创新培训管理方式，整合培训资源，真正形成市场化、职业化的培训体系。建立由政府、院校、企业、协会共同参与的人才培养机制，探索实现文化旅游企业中高级管理人员岗位培训的市场化。分类建设文化旅游人才培训基地，推进文化旅游人才培训数字化建设。组织编写高水准的文化旅游业务培训教材和培训手册，充分发挥文化旅游行业协会和文化旅游企业的主体作用，落实主体责任，加强分级分类培训。加大与国际教育培训机构、国际组织的合作力度，积极开展国际化的文化旅游培训及认证。要探索新型文化旅游培训模式。比如，海南近年来推出的“旺工淡学”文化旅游培训模式就很有代表性。2019年起，海南创新推出“旺工淡学”旅游业人才培养项目，建立“政府主导、协会组织、校企参与”的人才培养协调联动机制，组织旅游业从业人员旺季工作、淡季学习、工学交替，不断提升旅游业人才学历层次、技能水平和职业素养。截至2024年4月，“旺工淡学”项目共招生2.7万余人，为旅游产业升级和海南自贸港建设提供基础性人才支撑。未来可以在全国范围内推广海南的经验，推动建立文化旅游全业态、全层次、全类型人才的“旺工淡学”体系，解决文化旅游业用工荒难题以及持续提高文化旅游业人才数量和质量。作者：曾博伟，北京联合大学旅游学院教授；孟衬衬、董朔，北京联合大学旅游学院
摘自：《2025-2026年中国旅游发展分析与预测》（《旅游绿皮书No.24》）中国社会科学院旅游研究中心编著，社会科学文献出版社2026年出版
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